18/12/2013
中國的地方債問題
上周五中央經濟會議結束,宣布明年有六大經濟任務,其中包括了要著力防控債務風險。這債務風險顯然不是指中央的公債,而是指地方政府的債務問題。
地方債近年引起各界的重大關注,有人認為這是一計時炸彈,可能會大大地破壞中國的經濟發展。這是怎麼一回事?中國發展策略的一個重要組成部分是搞基建與城鎮化,具體任務一般落在地方政府身上,但資金從何而來?城市土地歸國家所有,但非城市土地由縣政府控制,賣地(其實是有如香港般只是租地)是地方政府的主要收入來源。近年中央調控樓市,地方賣地收益也受到影響,部分地方政府收入出了問題。它們解決之道是設立公司,把土地撥給此等公司,再加上股權、國債、規費等等資產作抵押,然後向銀行借款,此等公司稱為「地方政府融資平台」。通過此等平台向銀行借錢,愈來愈成為地方政府經費的主要來源,這些債項,多為一年、三年等短債,最多也只是七年,還款期很快到來,地方政府多數沒有錢還,通常是續借以債抵債。
關鍵看有無償還能力
地方政府向銀行借錢不一定有問題,這要視乎數量是否失控及地方政府有無還錢能力。這些地方債總額有多少無人知道,中央政府也不知道,但據好幾間投資銀行的估計,大約是在GDP的15%至36%之間。以2012年GDP有52萬億人民幣作計算,最悲觀的估算是18.7萬億,再加上中央政府自己發行的國債餘額(等於GDP的14.9%),中國各級政府的總欠債最悲觀的估算可能是GDP的51%左右,以世界標準而言,欠債率仍然極低(歐美等閒超過100%,日本超過200%),再加上中國有大量外滙儲備債務應尚未構成危機。
既然如此,中央為何仍如此擔心?我相信這是因為此等「地方融資平台」在制度上有問題,債款可能繼續擴充下去,有一些財政不妙的地方政府要承受破產的壓力,從而衝擊整個金融體制,使到銀行的壞帳增加。在本世紀初時,中國的銀行因對效率低下的國企提供了太多信貸,出現了大量呆壞帳,中央要費盡九牛二虎之力才把問題擺平,若再次見到因地方債而造成大量銀行的呆壞帳,豈不會心有餘悸?
在九十年代,全國各地,都有地方政府來港開設窗口公司並上市,而當時港人竟不少都相信這些公司都有政府作後盾包底,所以放膽投資。殊不知不少窗口公司根本便是空殼,沒有業務,沒有賺錢能力,亞洲金融風暴一出現,它們便原形畢露,股價大跌!但中央會否出手相救呢?朱鎔基說自己的孩子自己抱,十分正確,一時間,這些窗口公司紛紛倒閉。
內地《預算法》需要完善
今天的地方債問題與上世紀的窗口公司情況有相似之處,但並不盡同。最重要需要考量之處,是地方的基建投資能否替該地方增值,而且是回報足夠高的增值,從而能替地方政府帶回財政收益。若能如此,銀行的貸款與普通有效益的貸款無甚分別,地方債也不足為患。觀乎中國城鎮化過程仍在進行,未來三數十年仍會有大量人民移居城市,總體而言,地方債支持著的基建項目能有一定的效益,問題未必太大。
不過,有地方政府能有效利用銀行貸款,並不等於所有政府都能如此,內地不少經濟學家都有建議,目前的《預算法》需要修改。根據此法,除了六個省市外,其他地方政府都不能直接發債。若把發債條件放寬,地方政府可為某某項目發債,市場中人可自行評估這些項目風險及回報如何,再行定奪這些債券的息率是否吸引,沒有足夠效益的項目根本融不了資,市場力量可規管著資金應流到那些項目去,呆壞帳的機會大減,地方債的問題也就不成問題。
轉載自晴報
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