今年施政報告提出，特區政府會檢討「限奶令」，意味著2013年制訂的限制嬰兒奶粉離境的禁令即將完成『制訂——執行——評估』的政策過程。趁此時機重溫「限奶令」的政策過程，或有助促進粵港澳大灣區發展。

 

「限奶令」以管制措施「重申邊界」

 

　　面對錯綜複雜的社會問題，政府可以運用多種資源去處理。這些管治資源、技術、工具的選擇最終組成我們所見到的公共政策。面對奶粉短缺的政策問題，政府的選項大致包括：

 

　　1) 資訊措施，例如宣傳及推廣，加強公眾認知及支持母乳餵哺，減少奶粉消費；

 

　　2) 組織措施，例如本地廠商生產代替進口，市民成立媽媽會互通消息，商家自發限購，政府設立特別熱線電話等；

 

　　3) 財務措施，例如徵收奶粉離境稅、消費稅，或者『錢跟人走』的奶粉券；

 

　　4) 管制措施，例如澳門採用的憑出世紙購買。

 

　　以上措施各有利弊，有些實施之後也成效不彰。香港最終採用了限制出口的管制措施。

 

　　「限奶令」的實質，是特區政府重申在區域融合之下日益模糊的內地與香港之地域邊界。借用波蘭尼（Karl Polanyi） 的《钜變》（註1），「限奶令」是區域融合的雙向運動（double movement）和香港市民面對嬰兒奶粉短缺的自我保護。

 

權力與權利的邊界

 

　　『邊界』呈現為兩種形象：一種是明確的邊境界限（territorial boundary of a country），在地圖上以線條表現；另一種是民族-國家之內國家與社會互動之中，無形的政府邊界（border of a state）。前者是一條空間領土邊界（territorial borders），部分被自然環境所決定，把一個國家的空間和人口與其他國家區隔，後者則是一條社會-政治邊界（social-political boundary），是社會建構的事實（註2）。

 

　　邊界兩邊往往存在不同的文化及行事方式，跨越邊界就可能產生矛盾、衝突，對社會秩序產生挑戰。當下典型的跨界現象包括移民潮、河流管理、空氣污染、傳染病等。全球化與區域融合背景下，邊境界限日益模糊。社會事務不再局限於一城一域，超越了依界劃分的行政管治。諸如空氣污染等議題，遠方的因素影響本地決策，相伴隨的可能是強烈的本地反彈。但本地政府卻未必回應社會訴求，能把問題成因解釋清楚並作處理，這就是跨境協調的困難。

 

　　在奶粉供應議題上，香港特區政府無法影響內地政府對奶業的監管和關稅政策，奶粉短缺的根本原因已經超越了特區政府的行政範圍，因此，香港只好重新強調自己的行政轄區邊界，運用管制工具，把彌散的社會事務重新對齊規整的行政邊境界限，把複雜的跨境協調轉換為相對容易處理的本土行政。

 

　　無論何種邊界，都是政府置入用於制訂治理個人生活規則的機制（註2）。邊境界限的模糊並不能消弭兩地公民身份及其權利的差異。當一個地方的人感覺到權利被外來者侵蝕時，往往推動政府重申邊界。模糊不清的問題成因將為權力擴張帶來機會，最終可能進一步侵蝕社會和公民的權利。灣區發展務必避免重蹈覆轍。

 

註釋：

　

　　1 Polanyi, K., (1957). The great transformation: The political and economic origins of our time. Boston: Beacon Press.

　　2 Migdal, J. S. (Ed.). (2004). Boundaries and belonging: States and societies in the struggle to shape identities and local practices. Cambridge University Press.

 

 

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