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09/01/2013

改革強積金(工黨 李卓人)

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  強積金自2000年12月起實施至今已超過12年,其成效一直備受質疑,其中最令一眾打工仔女氣憤的,是強積金投資回報未見突出,但收費卻貴絕全球,不斷蠶食打工仔女的血汗錢。

 

  2010年7月至 2011年6月期間,強積金的平均開支比率為1.74%,遠高於澳洲的1.21%、美國的0.83%和智利的0.60%。不要以為區區一點幾個百分點是小數目,以累積數十年供款計算,只要收費下調半個百分點,僱員的強積金戶口可以相差超過一成。舉例來說,假設每月供款1,000元,扣除收費後每年回報率為4.5%,40年後強積金戶口有大約134萬元,如果收費下降半個平百點,結餘即可增加超過18萬元至接近153萬元,增幅接近14%。由此可見,政府必須儘快採取措施降低強積金收費,包括立法設定收費上限,否則強積金只會淪為金融機構的提款機。

 

  不過話說回頭,即使降低收費,強積金仍有眾多制度性缺陷需要處理,當中最重要的兩項是強積金未能為低收入和非在職人士提供足夠退休保障,以及投資回報極不穩定,令打工仔女無從打算退休生活。

 

  針對第一項問題,我建議政府為低收入和非在職人士提供補助供款。多年前已有人提議,政府為毋須強制供款的低收入人士代為供款月薪5%。這建議的好處是支出有限,有較大機會獲政府接納。現時約有35萬名月入6,500元以下就業人士豁免強制供款,政府為他們供款每年涉及的開支少於10億元,以政府的財政實力可謂綽綽有餘。不過,這建議對入息剛超過6,500元的人士並不公平,他們不但沒有政府補助,更要強制供款月薪5%,令他每月可動用收入比入息剛低過6,500元的人更低。而這建議最大的缺點就是它的好處,政府支出有限,亦即對低收入僱員的幫助有限,代供款項可能只夠支付兩三年的退休生活。

 

  我認為較為可取的做法,是由政府補足(top up)低收入人士供款至某水平,例如每月800元,以月入10,000元的僱員為例,僱員每月強制供款為500元,政府的補助供款就是每月300元。至於不用強制供款的低收入人士,如果選擇自願供款月入5%,政府照樣補足至800元;以月入6,000元的僱員為例,如每月自願供款300元,政府就補助500元,否則政府只會代供月入的5%,即300元。這建議可令200萬名月入低於16,000元的就業人士受惠,粗略估算每年涉及開支約75億元,與特惠生果金的支出相若。如果政府可以未經深思熟慮即匆匆推行特惠生果金,這建議更值得政府詳細考慮。

 

  非在職人士方面,我建議採用配對形式提供補助。如果在職人士選擇為其非在職配偶開設強積金戶口並每月供款,政府可提供等額補助,上限為該在職人士月入的5%或500元,以加強對非在職人士的退休保障。由於未能掌握非在職配偶的資料,亦難以準確評估參與人數,現階段實無法計算建議的開支;如果假設有50萬非在職配偶參與,每年涉及的支出會在30億元以內。

 

  針對強積金未能有效分散投資風險的問題,我建議容許就業人士選擇將部分供款存放在外匯基金,每年回報率跟財政儲備存放在外匯基金的投資回報計算方法相同,即按外匯基金投資組合過往6年的平均投資回報率計算,並加入最低回報保證,確保每年的投資回報不低於外匯基金3年期債券在過往一年的平均孳息率。

 

  提供這個選擇的目的,不是因為外匯基金有較高回報,畢竟外匯基金首要考慮是維持港元匯價穩定,而非賺取最高回報。容許就業人士選擇將部分供款存放在外匯基金,最重要的考慮是回報較為穩定,可減低投資風險為退休生活帶來的不確定因素。自1994至2011年18年期間,外匯基金只在2008年因金融海嘯錄得投資虧損,平均每年回報有5.6%;相反,強積金實施的12年間,就有4個年度(由4月至下年3月)錄得虧損,截至2012年9月平均每年回報只有3.4%(外匯基金2001 – 2011年平均回報為4.5%)。

 

  如就業人士選擇將供款存放在外匯基金,由於建議回報率是以過去6年平均回報計算,已供款項和回報收益不可在退休前轉移至其他受託人,以避免「割禾青」,例如當牛市時將供款轉往其他股票基金賺取較高回報,當熊市時將供款存入外匯基金收取較高的6年平均回報(當然就業人士仍可選擇將新的供款投資在其他受託人)。此規定的另一好處,是避免強積金供款大出大入,可能影響外匯基金的管理。

 

  建議只容許將部分供款存放在外匯基金,其中一個考慮是分散風險。外匯基金並非沒有風險,一旦需要捍衛聯繫匯率或維持金融市場穩定,外匯基金是有機會嚴重虧損,雖然發生機會極低,但絕非零風險。另一個考慮,是避免強積金供款佔外匯基金資產的比例過大,如果只容許最多將一半供款存放在外匯基金,即每年最多約180億元,最高峰時強積金供款加回報,以現時價格計算,應不會超過5,000億元,低於現時財政儲備或外匯基金累計盈餘水平。如果金融海嘯以來外匯基金資產負責表暴漲數千億元,亦沒有令金管局無法應付,強積金供款的規模亦不會為金管局帶來大難題。

 

  有人擔心這建議會影響外匯基金的功能,但我認為這是過慮。首先,建議並沒有佔了外匯基金便宜,回報率按過去6年平均回報計算,長遠來說是打成平手,不會動用外匯基金的累計盈餘。其次,建議限制已存放外匯基金的供款不可轉移至其他受託人,金管局可以掌握提取強積金權益的時間和數額,不會對基金管理帶來難以解決的問題。其實,將強積金供款存放在外匯基金,跟財政儲備存放在外匯基金,性質上根本沒有很大分別,如果財政儲備存放在外匯基金有助維持匯率和金融穩定,實在看不到為何強積金供款存放在外匯基金會有相反效果。

 

《工黨主席 李卓人》

 

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